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特色小镇的PPP模式孵化

2017-02-13 17:14:07|来源:中国文化报|编辑:郭芳 |责编:韩东林

  特色小(城)镇的开发是集旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一,产城乡一体化的新型城镇化模式,包括土地整理、资源整合、产业开发、基础设施建设等项目。因此,特色小(城)镇的投资建设,呈现投入高、周期长的特点,纯市场化运作难度大。已经广泛运作的PPP模式将为特色小(城)镇提供有力的资金支持。

  特色小(城)镇建设强调的是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合,而当地政府往往缺乏这样的运作能力。因此,需要引入社会资本,引入专业的城市投资建设运营商,通过PPP模式,以专业化的手段摆脱当地人才、资金、能力不足等瓶颈,实现优质资源整合,促进特色小镇的跨越式发展。

  可以说,特色小(城)镇具有公益性和商业性双重性质,因此其具有接力PPP模式的天然基因。在特色小(城)镇孵化过程中的投融资规划阶段,重要的一项工作就是PPP项目咨询,通过项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5个阶段,实现特色小(城)镇发展的高效一体化推进。

  在融资方面,投资者通过与政府合作成立的PPP公司作为主体投资者,既避免了政府增加债务负担,也避免了政府平台融资受限的问题。

  在基础设施建设方面,政府部门和社会资本可以取长补短,发挥各自优势,弥补各自的不足。双方可以形成互利的长期目标,能够以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

  在项目经营方面,特色小镇的商业性项目和经营性项目将给社会资本充分的经营空间,充分发挥社会资本优秀的管理能力、高效的经营能力、开放的市场运作能力,推动特色小镇产业和旅游业的蓬勃发展。

  当然,只有参与PPP各方力量各司其职,才能发挥PPP模式的最大效用。在特色小(城)镇建设中,PPP项目公司是PPP项目的具体实施者,由政府和社会资本联合组成,主要负责项目融资(融资金额、目标、结构)、建设、运营及维护、财务管理等全过程运作;政府部门或政府指定机构通常是主要发起人,通过给予某些特许经营权或一些政策扶持措施来吸引社会资本并促进项目顺利进行。政府部门或政府指定机构在PPP模式中的职能主要体现在:招投标、特许经营权授予、部门政府付费、政府补贴、融资支持基金(股权、债权、担保等方式的支持)、质量监管、价格监督等方面。

  在一些PPP项目中,社会资本也是主要发起人之一,同政府指定机构合作成立PPP项目公司,投入的股本形成公司的权益资本。社会资本可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体,主要包括私营企业,国有控股、参股企业,混合所有制企业。

  金融机构在PPP模式中主要提供资金支持和信用担保,也可以作为社会资本参与投资。由于特色小镇项目的投资规模大,在PPP项目的资金中,来自社会资本和政府的直接投资所占比例通常较小,大部分资金来自于金融机构。向PPP模式提供贷款的金融机构主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构。

  特色小(城)镇项目PPP开发过程中,由于各参与部门对整个项目进行了投资或风险分担。因此基于共享原则下,项目的利益分配主要考虑投资额和所承担的风险程度。同时,政府要建立对收益进行补贴、调整或约束的条款。

  其中,对社会资本来说,非运营项目的主要收益来源于政府补贴;半运营项目或运营项目的主要收益来源于项目运营收益分成和政府给予补贴。例如,若运营初期业务量较小导致社会资本的利率低于合同规定水平,政府就有责任通过财政补贴方式来保证社会应该享有的合同内容下的基本利润。

  对金融机构来讲,如果只是提供资金(为项目公司融资)的间接参与,则收益来源主要是贷款利息。如果作为社会资本的直接参与,则可与政府、社会资本签订三方合作协议,最终享受项目运营收益成分或政府偿付费用。

  对政府而言,主要收入为“土地出让收入+税收收入+非税收收入+专项资金”,同时这4项收入将成为政府补偿付各参与者成本和利润的主要来源。(作者系绿维文旅集团董事长)

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